原创 浦东新区人大 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #智库 30个

课题组按：本报告获2022年度上海全面依法治市调研课题优秀成果一等奖（课题编号KT2022029）。因成文于2022年9月，故相关数据、案例、情况的统计截止时间为当年8月。目前，作为浦东每年的常态化立法工作任务之一，浦东新区人大正在对去年出台的若干浦东新区法规和管理措施开展立法成效评估。在此，课题组特向积极提供评估素材的浦东新区和临港新片区各相关部门，参与新区人大立法成效评估工作的相关科研院校和专业机构，以及在调研过程中给予大力支持的上海市人大法制委、常委会法工委，表示衷心感谢！

首批浦东新区法规推出以来，已经形成一批首创性制度、开拓性举措、引领性经验，其改革牵引效应、创新带动效应、引领示范效应正在不断彰显。从立法质量来看，首批法规坚持以制度型开放为初心，体现了五大立法特色；从实施效果来看，首批法规坚持以引领区建设为使命，主要有五大立法成效。最后，针对评估中发现的问题，本文就立法的贯彻实施和起草制定提出了十项建议。

2021年，上海市和浦东新区认真贯彻落实《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》），积极运用立法授权制定出台了首批6部浦东新区法规，为打造社会主义现代化建设引领区（以下简称引领区）作出重要法治贡献。

一、首批浦东新区法规概览与立法成效评估工作概况

2021年6月10日，全国人大常委会根据《意见》精神，作出《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，创设了“浦东新区法规”这一新的立法形式。浦东新区法规的创制，是国家支持浦东高水平改革开放的重大举措，也是上海40多年地方立法实践和浦东30多年开发开放经验的重要结晶，具有里程碑意义。首批六部浦东新区法规（详见表1）推出以来，市场主体、新闻媒体、专家学者、社会各界普遍给予积极评价，有不少制度设计还被北京、海南、湖北、重庆等地参考借鉴甚至在全国复制推广，其经济社会效应正在不断彰显。

表1：首批浦东新区法规概览（2021年度）

深化改革、创新突破是授权立法的灵魂。上海市和浦东新区不忘初心、牢记使命，坚持高标准、高要求、高质量地完成浦东新区法规立法工作，为打造上海“法治新名片”作出不懈努力和有益探索。首批浦东新区法规充分运用“可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定”的“变通立法权”，实现了“三个一批”。

一是形成一批首创性制度。比如，“市场主体退出”法规变通《公司法》等法律、行政法规，在全国首创强制除名、承诺制注销等制度，为清理“僵尸企业”开启了“加速键”；“一业一证”法规变通《食品经营许可管理办法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等部门规章，在全国首创行业综合许可单轨制和统一有效期制度，真正实现了“一证准营”。

二是形成一批开拓性举措。比如，“生物医药”法规填补《药品管理法》等立法空白，创设多点委托生产制度，对现有药品上市许可持有人制度进行创新；“企业破产”法规变通《企业破产法》等规定，创设庭外重组、预重整、重整保护期、重整企业信用修复等新机制，打造支持企业重整的全流程制度链条。

三是形成一批引领性经验。比如，“知识产权保护”法规变通《专利法》《商标法》等规定，率先创设多项新制度，被经济特区法规、海南自由贸易港法规等具有变通立法权的地方立法借鉴吸纳；“非现场执法”法规变通《行政处罚法》，率先将非现场执法从道路交通管理拓展至城市管理领域，浦东在执法中探索形成的“街面秩序智能管理”模式被列入国家发改委推广的25项创新举措和经验做法之一。

对首批浦东新区法规开展立法成效评估，需要充分考虑以立法引领推动改革和支持浦东打造引领区的历史经纬、时代坐标、战略导向。评估过程中，课题组紧扣五大战略定位，即《意见》提出的浦东“开路先锋”“时代标杆”“功能高地”“典范引领”“示范样板”的新定位；聚焦两大评估重点，即立法质量和实施效果；坚持三大评估原则，即注重实效原则、客观规范原则、多方参与原则；注重五大评估方法，即全面的资料研究、广泛的问卷调查、精准的走访调研、深入的座谈讨论、专业的论证分析；初步得出两大评估结论，即浦东新区法规自发布实施以来，品牌不断壮大、成效不断扩大。

二、以制度型开放为初心，浦东新区法规品牌不断壮大

从立法质量来看，首批浦东新区法规充分贯彻《意见》关于“着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”等重要要求，具有鲜明的精神共性，体现了五大立法特色：

（一）

立法选题精准，突出战略要求和改革需求

首批浦东新区法规在选题上坚持“立足浦东改革创新实践需要”，紧扣国家重大战略决策部署和引领区重大改革任务。

一是积极推进优化营商环境立法。落实《意见》关于“创新政府服务管理方式”要求，连续制定“一业一证”法规、“市场主体退出”法规、“企业破产”法规。

二是积极完善知识产权保护立法。落实《意见》关于“建立高水平的知识产权保护制度”要求，制定“知识产权”法规。

三是积极探索城市治理转型立法。落实《意见》关于“提升城市治理科学化、精细化、智能化水平”要求，制定“非现场执法”法规。

四是积极开展先导产业促进立法。落实《意见》关于“打造世界级创新产业集群”要求，制定“生物医药”法规。

（二）

立法理念前瞻，突出系统谋划和对标国际

首批浦东新区法规在理念上“坚持系统观念，加强改革举措的有机衔接和融会贯通，推动各项改革向更加完善的制度靠拢”，“率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制”。

一是系统聚焦企业发展全生命周期。国际上对一个国家或地区营商环境的评价标准，不论是世界银行以往采用的“营商环境（DB）评估体系”还是2022年新推出的“宜商环境（BEE）评估体系”，都特别关注企业“一开一关”“一进一退”两大核心环节的制度保障。针对企业“准入难”“准营难”“退出难”“破产难”等症结性问题，首批法规打响了立法的系列“组合拳”，有力贯彻了在放管服上“加强改革系统集成”的要求。

二是系统优化行政服务和司法服务。现行《公司法》《企业破产法》等法律法规规定的企业退出方式比较有限，无法完全满足市场需求。通过借鉴域外经验，“市场主体退出”法规聚焦行政退出路径，针对“失联企业”“僵尸企业”占用社会资源、增加市场风险等问题，创设简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销等四种制度，为企业有序退市创新法治途径；“企业破产”法规聚焦司法退出路径，率先打造支持重整和解的全流程制度链条，率先提出破解财产查控、解封、处置难题的完整方案，率先建立健全行政、司法、市场整体推进的格局，为促进资源高效配置，形成更加开放透明、规范高效的退出机制提供了法治支撑。

三是系统改革市场准入和市场准营。“一业一证”法规在深化浦东新区人大常委会《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》率先推行的市场准入改革，并率先创设行业综合许可单轨制、行业综合许可证统一有效期制度的同时，还在第9条规定“支持浦东新区探索实行基于‘一业一证’改革的市场准营承诺即入制”，进而直接催生了2022年的《上海市浦东新区推进市场准营承诺即入制改革若干规定》，率先实现了准营环节的“证照高效精准衔接”。这一从基层人大决定上升为首部浦东新区法规、从其中条款再衍生出新的浦东新区法规的立法“连续剧”，贡献了自中央赋予立法授权以来首个系统设计、前后衔接、相互促进的典型立法案例。

（三）

立法内容创新，突出先行先试和示范引领

首批浦东新区法规在内容上坚持“聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措”，“在若干重点领域率先实现突破”。

一是创新知识产权全链条保护。党中央多次指出，“创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新”。“知识产权”法规充分贯彻“大保护、严保护、快保护、同保护”要求，针对知识产权管理职能分散、难以形成有效保护合力问题，明确规定综合管理权和综合执法权统一行使，推动国家知识产权事务在浦东实现“一网通办”。在统筹行政保护、司法保护方面，通过创新专利快速预审机制、探索专利确权与行政裁决案件联审联办、提高惩罚性赔偿上限和重复侵权处罚力度、增加商业秘密侵权载体和产品处理方式、支持设立科创板拟上市企业知识产权服务站等创新举措，助推浦东建设知识产权保护高地。其中，创设地理标志违法行政处罚、压实会展举办单位保护责任等多项制度设计，还被《海南自由贸易港知识产权保护条例》等地方立法所借鉴复制。

二是创新产业发展全链条保障。“生物医药”法规为上海三大先导产业之一量身定制了从研发、临床、生产制造到上市应用全产业链的创新举措，填补了相关环节短板。比如，推出建立进口实验猴隔离检疫场、鼓励引导社会资本参与等制度安排，多管齐下缓解创新研发的“用猴荒”；创设生物医药特殊物品出入境联合监管机制和研发用物品进口联合试点推进机制，以通关提速支持研发加速，被《北京市生物医药研发用物品进口试点方案》等地区政策效仿；其他诸如进口药械特许使用、药品上市许可持有人多点委托生产等新举措，也都填补了政策法律空白，疏通了制约产业的高频堵点。

（四）

立法技术成熟，突出辐射带动和统筹联动

首批浦东新区法规在技术上坚持贯彻“在浦东开展制度型开放试点，为全国推进制度型开放探索经验”的精神。

一是充分兼顾各方面改革创新需求。浦东新区法规审慎而灵活地运用了“属人”“属地”等多种“客观连结点”（比如“企业破产”法规采用的“法院地”连结点），既依法确保了法规的适用范围限定在浦东新区行政区域内，又积极促成了法规的实际效用向自贸试验区及其新片区、上海全市乃至其他省市延伸。

二是充分汇聚各方面法治保障力量。浦东新区法规普遍规定了市区两级地方国家机关的职责分工以及部分市场主体的权利义务，有助于充分调动各方面的积极性、主动性、创造性，推动各类主体为引领区建设作出贡献。

（五）

立法体例务实，突出以简驭繁和以效促用

首批浦东新区法规在体例上坚持“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条”，着力“增强立法的针对性、适用性、可操作性”。

一是注重问题导向，强调立法“小切口”。浦东新区法规普遍条文精简、不设章节，但又做到了重点鲜明、以简驭繁，以“小快灵”的方式贯彻了“能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’”的新时代立法精神。

二是注重效果导向，强调立法“真管用”。浦东新区法规普遍生发于浦东经济社会发展的迫切需要，规范了亟待破解的痛点难点堵点问题；其中的部分成果本就具有改革创新实践的稳固基础，是对浦东以往先行先试经验的固化和深化，可谓条条都是“干货”，因此普遍取得了显著的政治、经济和社会成效。

三、以引领区建设为使命，浦东新区法规成效不断扩大

从立法效果来看，首批浦东新区法规发布实施后，引领示范效应、改革牵引效应、创新带动效应充分彰显，为引领区建设提供了强大的法治引擎，主要有五大立法成效：

（一）

立法驱动营商环境建设进一步优化

1.让企业一证迎检、一证营业

“一业一证”法规自2021年10月1日施行后，浦东新区已在餐饮、便利店、健身房等10个行业试点实行综合许可单轨制和统一有效期制度。截至2022年8月31日，共办理行业综合许可证1136张，包括单轨制行业综合许可证370张，受到广泛欢迎。“耗时更短”“需要提交的材料更简化”“跑的次数更少”是“一业一证”改革带给企业最强烈的感受。通过行业综合许可单轨制，企业持有的“证件”更少了，行业综合许可证的含金量更高了。以开便利店为例，相较改革前，办理时限从95个工作日压缩至5个工作日，减少95%；申请材料从53份压缩到10份，压减81%；填报要素从313项压缩到98项，压减69%，办证效率大幅提升。以往便利店还必须依《食品经营许可管理办法》在经营场所显著位置悬挂或摆放“食品经营许可证”正本，现在则只需一张行业综合许可证，通过扫描二维码即可查看各项许可信息，真正实现了一证迎检、一证营业。通过行业综合许可证统一有效期制度，许可证之间有效期难以匹配的问题得到破解，为政府和企业开展行政许可的全过程一体化管理打下了良好基础。以开健身房为例，“公共场所卫生许可证”的有效期从原来《公共场所卫生管理条例实施细则》规定的4年延长至5年，与“高危险性体育项目经营许可证”的5年保持一致，大大便利了企业后期证件管理。在行业综合许可证有效期届满前，企业只需提交一份申请表、一套材料，即可获得一张新证。

2.为企业有序退出创设新路径

“市场主体退出”法规自2021年11月1日施行后，企业退出成本进一步降低，市场出清效率得到提高。以简易注销制度为例，该制度在变通《公司法》规定的45日公告期基础上，又进一步将当时虽已发布但尚未施行的《市场主体登记管理条例》规定的20日公示期缩减为10日。截至2022年8月31日，浦东新区和临港新片区分别有1532户和979户企业通过简易注销程序高效退出，平均办理时间较原注销程序需要的45日公示和 5个工作日压缩了80%。以强制除名制度为例，该制度遵循“行政适当干预、减少司法负担”的理念，借鉴我国香港《公司条例》中的“剔除公司名称”机制，为清理“僵尸企业”开启了“加速键”。目前，浦东新区已先后完成两批次共435户企业的强制除名程序，释放了休眠的名称资源，促进了要素优化配置，进一步激发了市场活力。

（二）

立法驱动创新发展活力进一步激发

1.保护知识产权就是保护创新

“知识产权”法规自2021年12月1日施行后，浦东新区成功入选“全国商业秘密保护创新试点地区”，“南汇水蜜桃”产区获准筹建为首批“国家地理标志产品保护示范区”。在行政服务方面，浦东知识产权局积极推进知识产权综合服务窗口建设，启动科创板上市企业知识产权服务站筹建工作，建立科创板知识产权分级制储备企业培育库，首批512家企业已入库；积极依托中国（浦东）知识产权保护中心提供快速审查，缩短拟上市企业发明专利授权周期；积极开展行政执法和案件调解，查处全国首个地理标志专用标志违法案件。从第7条创设地理标志行政处罚的实施效果来看，截至8月31日，“南汇水蜜桃”地理标志专用标志使用者同比增加315%，专用标志的使用量达到38.9万个，线上监测各大电商平台涉嫌侵权线索同比下降57%，浦东地理标志的品牌认可度及种植企业维护品牌的自觉性明显提升。在司法保护方面，浦东检察院积极落实新规第13条，使派出机构张江地区人民检察院转型成为了“全国首个”实现知识产权刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能四合一集中行使的基层派出检察院，目前正在办理“全市首例”知识产权公益保护案，探索通过民事支持起诉方式维护8424西瓜地理标志集体商标。浦东法院积极适用新规第10条“更大力度的知识产权侵权惩罚性赔偿制度”（本条对《著作权法》《专利法》《商标法》《反不正当竞争法》相关规定作了变通，将法定赔偿的金额上限和惩罚性赔偿的倍数上限均调整为现行规定的2倍），在已审12案中，适用惩罚性赔偿“判赔倍数最高”的“原告青岛某科技集团有限公司与被告象山区某商务酒店等侵害商标权及不正当竞争纠纷案”和适用惩罚性赔偿“判赔金额最高”的“原告某时尚股份有限公司与被告西安市汉长城保护区某百货商行等侵害商标权及不正当竞争纠纷案”，均在知识产权保护领域起到了典型示范效应。

2.有力强化高端产业引领功能

“生物医药”法规自2022年1月1日施行后，已成功吸引一批高能级企业在浦东选址入驻或加大投资。外资方面，罗氏制药在浦东设立大企业开放创新中心，勃林格殷格翰生物加大“远东计划”在浦东投资力度；内资方面，齐鲁制药、东方基因等工业百强企业、细分领域头部企业均选址在浦东设立研发中心和商业化总部。新规推出的很多创新制度都取得了良好效果：市级事权以落实新规第20条的医院企业协同临床试验加速平台为例，通过上海经信委、科创办、申康医院发展中心共同创建的加速器，重点项目经产业牵头部门推荐，可优先进入本市市级医院临床试验，并在各环节予以提速，从而改变了企业通过线下逐家寻找医院合作的传统串联方式，实现医院、企业及平台同步接收项目信息，申办者一次递交、一门受理。目前浦东已有38家企业81项临床试验项目与市级医院对接，从申请到开展临床试验的平均时长从原来的6个月压缩到了1~2个月。区级事权以落实新规第15条的生物医药特殊制品通关便利化制度为例，新区相继发布《特殊物品白名单认定管理办法》《特殊物品入境联合监管办法》，建立联合监管平台，明确“白名单”企业准入标准、申请路径和监管办法。经浦东商务委、科经委、市场监管局及属地管理局认定推荐，试点企业从4家拓展至9家，解决了企业研发用物料进口难、时间长难题。新规为浦东生物医药产业在创新能级、产业规模、产业生态、产业集群效应四方面的突破提供了法治保障，预计2024年浦东生物医药产业规模将达到4000亿元，制造业产值突破1000亿元。

（三）

立法驱动经济发展韧性进一步增强

1.让破产重整成为新一轮招商引资

“企业破产”法规自2022年1月1日施行后，浦东法院成立了“全国首个”基层法院破产审判庭，并通过线上债权人会议系统等信息化设备，推动破产审判全流程网上办理，截至8月31日，共受理破产清算、强制清算、衍生诉讼案件436件。新规深入贯彻“破产重整就是新一轮招商引资”的理念，系统性地优化了“困境企业救治机制”，率先全面打造支持破产重整的全流程制度链条：在救治路径上，开拓性地构建了“庭外重组”“预重整”“破产重整”有效衔接配合的救治体系；在救治程序上，创新性地规定了“简易重整”，降低危困企业寻求重整挽救的门槛；在救治保障上，首创性地推出了“重整保护期”和“恶意不申报债权失权制度”，更好保护重整企业恢复正常生产经营。从典型案例看，“悠宜公司破产清算案”作为浦东法院破产审判庭成立后的“首案”即适用了简易破产程序，在审理受疫情影响的情况下，从正式进入破产清算程序到裁定终结破产程序仅用时179天，产生破产费用12902元，大大提高了破产效率。“生南实业公司破产重整案”作为创新管理人指定方式的全国“首案”，变通执行了《企业破产法》“管理人由人民法院指定”的规定，体现了尊重申请人意愿的原则，避免了摇号所选管理人往往难以胜任复杂案件的弊端，提高了破产办理的质量和效率，浦东法院在该案中积极运用“重整保护期”制度，在现行法律法规基础上为重整企业增加了1年的恢复元气时间。从落实情况看，浦东法院与新区政府共同构建了“府院协调机制”；同时积极完善配套细则，明确将重整计划草案提交的时间从法院裁定重整之日起6个月缩短为3个月、重整计划表决时间从法院收到重整计划之日起3个月缩短为15天、债权人会议方式可采用非现场方式等，切实降低企业重整成本。上海高院、浦东法院还在积极通过府院协调机制，与相关政府部门构建“重整企业信用修复平台”，为企业创造平等回归市场、顺利脱困重生的机会。

2.引金融活水助企业解难题稳发展

“知识产权”法规自2021年12月1日施行后，浦东新区各大金融机构积极响应落实新规第15条规定，大力开展知识产权质押融资和证券化服务。2022年5月，浦东知识产权局联合上海银行浦东分行推出“知易贷”质押融资新产品，首期放贷规模达10亿元，以成本低、审批快、服务佳、授信高等优势全力支持区域中小微企业抗疫情、稳发展，致力于实现对知识产权密集型企业覆盖率超90%、小微企业惠及率超80%。2022年9月，浦东知识产权局联合上海农商银行发布“南汇水蜜桃”优质农产品金融服务方案，采取“银行——经营主体”直接授信模式，在实现地理标志使用权直接“赋值”上跨出了一大步，以真金白银实实在在地惠农助企纾困。

（四）

立法驱动现代治理效能进一步提升

“非现场执法”法规自2021年12月1日施行后，截至2022年8月31日，对于跨门经营、占道设摊、工程渣土不规范运输等5个首批非现场执法事项，有关部门共办理非现场执法案件5768件。作为全国首部涉及非现场执法的专门性法规和首部社会治理领域的浦东新区法规，新规变通了《行政处罚法》关于非现场执法必须“依照法律、行政法规”的规定，将非现场执法延伸至城市管理领域，并取得显著成效。首先是执法效率大大提高。非现场执法依托“一网统管”平台，各环节实行全方位电子化、线上化，执法人员和当事人办事的时间、成本均可大为减少。过去，办理一个传统城管执法案件平均需要27天；现在，非现场执法案件从发现到审核到履行完毕，平均耗时小于4天。其次是违法行为相应减少。非现场执法主要通过电子监控设备的记录取证，执法时长和精确程度都远高于现场执法，可给予行政相对人较强震慑力。其在大大降低违法行为发生率的同时，街面类信访投诉也同比下降了16%，市容面貌持续向好，城市秩序更加规范。最后是合法权益更有保障。非现场执法对证据的清晰度、充分性都有较高要求，再加上有关部门严格依法贯彻对于首次发现并及时改正的违法行为不予处罚，并开通线上线下相结合的陈述申辩通道，行政相对人权益得到了最大程度保障。

（五）

立法驱动改革发展模式进一步升级

在制定实施首批浦东新区法规的过程中，上海市和浦东新区系统性地确立了以法治思维和法治方式推动浦东高水平改革开放的发展模式：

一是浦东法治保障体系基本建立。为贯彻《意见》和全国人大常委会《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，上海市人大常委会通过《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》、上海市政府出台《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》、浦东新区人大常委会制定《关于打造社会主义现代化建设引领区加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》，推动立法授权落实落地落细，基本建立了与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。

二是浦东立法工作机制初步形成。上海市人大常委会《关于制定浦东新区法规相关立法工作规程的规定》、浦东新区人大常委会《参与制定浦东新区工作规程（试行）》《制定管理措施工作规程（试行）》、浦东新区政府《关于法治保障相关工作规程的规定》，对立项、起草、审议、表决、报送备案等环节分别作出细化安排，初步形成了浦东立法的全生命周期工作流程。

三是浦东法治保障合力不断凝聚。市、区两个层面坚持完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局，浦东新区区委成立“推进浦东新区法规立法工作小组”，有力发挥了承上启下的统筹协调作用。在上海市市委、市人大、市政府、市高院、市检察院的大力支持下，浦东新区区委、区人大、区政府、区法院、区检察院积极参与和推动了首批浦东新区法规的起草制定和贯彻实施，并积极吸纳有关专家、智库参与，形成了加强浦东高水平改革开放法治保障的整体合力。

四、评估中发现的问题情况和相应的对策建议

（一）

关于立法贯彻实施的五项建议

一是进一步优化推进机制，加强部门纵向横向协调协同。针对评估中有部分受访者表示有些实施部门之间沟通还不顺畅、合作程度还不高以及有些创新条款的实施还有待于市级或国家部门给予支持的问题，建议：要积极推动市、区相关部门之间加强纵横双向的工作对接、功能对接、平台对接，通过完善会议机制、协商机制、指导机制等机制性安排，实现更高效的改革联动和开放联动。对于落实比如“一业一证”法规中的行业综合许可证统一有效期制度以及“生物医药”法规等法规中涉及多个国家部委事权的创新点变通点，则必须发挥好市级部门承上启下的关键枢纽，推动搭建沟通协调平台，在立法制定和实施过程中与国家部委积极对接，进一步争取更高层面的政策支持和更大程度的改革共识。

二是进一步完善配套规则，放大制度叠加聚合集成效应。针对评估中发现的有部分政策配套没有跟上立法的节奏、部分立法成果之间需要加强制度衔接的问题，建议：要积极推动市级部门出台指导性意见、制定行政执法裁量基准，推动区级部门完善配套细则、细化操作手势。要聚焦不同立法之间相互交叉的关键环节，进行相应制度设计，做好制度衔接，充分放大改革创新效应。对于执行中发现的制度配套问题，相关部门应根据要求或需要制定规范性文件或政策性文件，特别是浦东新区要发挥好管理措施“对暂无法律法规或明确规定的领域”填补空白的作用，并提出修改完善立法的建议。比如“企业破产”法规中关于破产管理人的监督考核机制、破产财产的查控机制等新机制，“生物医药”法规中关于医疗大数据分级分类管理、诊断试剂自建项目（LDT）等涉及市级事权的授权性条款，均有待制定配套细则或实施办法。

三是进一步推动系统升级，强化数字技术和信息化支撑。针对评估中发现的部分创新制度的落地尚有赖于或有待于信息系统建设改造的问题，建议：要高度重视世界银行2022年新推出的“宜商环境（BEE）评估体系”专门新增一个跨领域“数字技术”指标的原因及其影响。对于涉及国家信息系统升级的，比如“市场主体退出”法规中除简易注销以外的其他机制在国家企业信用信息公示系统并无接口的问题，应积极通过相关市级部门争取国家部委支持。对于涉及市级信息系统升级的，比如行业综合行政许可相关审批系统在“一业一证”法规、“市场准营承诺即入制”法规发布实施后面临迭代更新的问题，应积极争取市大数据管理部门和相关业务部门支持。对于涉及区级信息系统升级的，应积极统筹区相关部门加强线下线上联动，推动政务信息共享，推进数据互联互通。

四是进一步研究法律适用，促进行政适用司法适用衔接。针对评估中部分专家指出的浦东新区法规的跨行政区域效力尚不明确的问题，建议：要大力加强对浦东新区法规适用问题的理论研究，争取形成科学合理的机制安排或适用规则。在行政适用方面，对于行业综合许可证跨省认定还存在障碍等问题，可依托长三角一体化发展相关区际协同立法制度寻求破解途径，推动法规中的创新制度在江浙皖三省先行得到进一步确认。在司法适用方面，针对经济特区法规的实证研究发现，人民法院在审理中似乎更倾向于维护国家法治统一，对特区立法变通上位法的规定并不必然选择适用；此外，实践中侵权行为地等客观连结点也可导致异地法院之间管辖冲突以及行政案件审理普遍采取跨行政区域管辖等情况，都可能产生同案不同判的问题。为此可积极争取市人大常委会和市高院作出浦东新区法规的适用指引；此外还可考虑借鉴国际私法中最密切联系地或当事人合意等“主观连结点”，形成民商事领域浦东新区法规司法适用的扩张解释。

五是进一步加大宣传培训，提高浦东立法知名度认可度。针对评估中有不少受访者表示对浦东新区法规还不太了解的问题，建议：要积极落实“谁执法谁普法”责任制，在普法针对性和实效性上下功夫，增强市场主体和社会公众的感受度。可以通过制定释义性说明、编写印发典型案例读本、组织市场培训等方式，增强立法成果的可理解性和可操作性，进一步促进守法用法，推动浦东新区法规不断扩大影响力。

（二）

关于立法起草制定的五项建议

一是进一步深化法治思维，牢固树立依法改革责任意识。针对评估中发现的部分单位对运用法治方式解难题提效能还不够重视、参与还不够积极的情况，建议：要深入学习领会中央赋予立法授权的战略意图，强化以立法引领推动改革的使命感责任感，确保党的决策部署到哪里、立法保障就跟进到哪里，确保浦东推进首创性改革、引领性开放、开拓性创新于法有据，为加快打造引领区提供更有力的法治保障。

二是进一步领会授权精神，积极探索守正创新变通边界。针对评估中部分专家提出的变通性突破性条款还不够丰富、与“大胆试、大胆闯、自主改”还不完全适应的情况，建议：要深入学习理解全国人大常委会授权的核心要义，研究厘清变通立法权的适用事项和权限边界，准确识别法律、行政法规的基本原则、一般原则以及立法的中央专属事项、地方自主事项、央地共享事项，妥善把握法律保留原则与法律优位原则的关系，进一步探索确立浦东新区法规立法特色。

三是进一步激活多元主体，不断拓宽需求建议来源渠道。针对评估中发现的首批浦东新区法规主要源于部门需求建议、立法参与发动主体与引领区建设导向尚不协调的情况，建议：要把全过程人民民主贯彻到立法工作全过程各环节，充分调动人民群众、市场主体、高校院所、专家智库等社会各方参与立法的积极性，形成加强浦东法治保障的整体合力。把深化基层立法联系点建设作为民主立法重要载体，积极拓展需求和建议来源渠道，努力让立法多聚民智、更接地气。

四是进一步聚焦关键领域，抓紧充实立法项目储备规模。针对评估中发现的前期立法项目尚未完全涵盖引领区建设任务，需求挖掘的可持续性与立法的节奏尚不匹配的情况，建议：要紧扣中央赋予浦东的战略定位和任务使命以及市委、区委关于引领区建设的部署要求，积极谋划未来立法工作布局，加强重点领域和新兴领域立法。要在广泛征集梳理立法需求、认真研究论证变通点创新点的基础上，充实浦东立法项目动态储备库，实行需求滚动征集、项目分类管理机制，进一步完善管理措施评估后适时转化为法规的机制。

五是进一步强化能力建设，切实提高制度供给质量水平。针对评估中发现的基层立法能力尚不能完全满足高质量立法要求的情况，建议：浦东应进一步加强人大和政府的立法工作力量，加大法治人才的培训、储备、交流、使用力度，统筹用好内部外部立法资源，不断提升法治保障能力。

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